蘇州地方立法二十五年親歷者說
□選題策劃：吳秋華 高巖
稿件執(zhí)行：薛 卿 攝 影：徐志強(qiáng)
6月26日，市十六屆人大常委會第十二次會議將《蘇州市旅游條例（修訂草案）》首次提請市人大常委會審議。同時，會議審議通過了《蘇州市房屋使用安全管理條例（修訂）》（以下簡稱《條例》），修訂后的《條例》將報省人大常委會批準(zhǔn)后于明年1月1日起施行。市十六屆人大常委會第十一次會議已于4月28日對《蘇州市房屋使用安全管理條例（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）進(jìn)行了第一次審議。會后，《修訂草案》進(jìn)行了三次集中修改，并按照《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》的規(guī)定，及時將每次的修改文本全文公布，廣泛征求社會公眾意見。通過調(diào)研、公開征求意見，一共征集到了338條意見和建議，修改時共采納、部分采納了296條意見。
這是蘇州市地方立法進(jìn)程中的尋常片段——蘇州市自1993年4月22日被批準(zhǔn)為“較大的市”、擁有地方立法權(quán)，至今已有25年。據(jù)統(tǒng)計，25年來，我市人大及其常委會共制定76件地方性法規(guī)，修改65件，廢止17件，現(xiàn)行有效59件。
縱觀這四分之一個世紀(jì)，蘇州各時期的立法都有鮮明的時代特征：
1993年到1997年，是蘇州地方立法的“初創(chuàng)期”。取得地方立法權(quán)后我市制定的第一個法規(guī)就是《關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定》，使我市的立法工作從一開始就步入科學(xué)化、民主化、法制化軌道。
1998年到2007年，是我市地方立法的“高速發(fā)展期”。地方立法始終圍繞中心大局，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、科技、城市建設(shè)與管理、環(huán)境和資源保護(hù)等各個領(lǐng)域。盡管該時期制定的部分法規(guī)已完成了自身的歷史使命，但其在立法建設(shè)中發(fā)揮了建章立制的重要作用，奠定了地方立法堅實(shí)的基礎(chǔ)。
2008年開始，蘇州地方立法進(jìn)入“減速換擋期”。為規(guī)范和推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量，我市人大高度重視立法工作的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，到目前為止，已經(jīng)建立健全了法規(guī)審議、立法聽證、立法咨詢、法案公開征求意見、代表參會、公民旁聽等與立法有關(guān)的18項配套制度。
“羅馬不是一天建成的”。蘇州地方立法二十五年篳路藍(lán)縷，玉汝于成，凝聚著歷屆市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)、全體組成人員的集體智慧和幾代立法人的心血。本報記者采訪了幾位蘇州的立法工作者和立法專家，試圖通過地方立法親歷者們的講述，對本市地方立法二十五年的發(fā)展軌跡進(jìn)行大致描繪。
《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》填補(bǔ)我國生態(tài)補(bǔ)償立法領(lǐng)域空白
市人大常委會法工委備案審查處處長沈國林：自2014年10月1日起正式施行的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，填補(bǔ)了國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償立法領(lǐng)域的空白。該《條例》明確：
一是通過財政轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)財政管理體制和地方財力的實(shí)際情況，《條例》規(guī)定了對應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了一定限制的區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個人，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償。二是確定五類對象納入補(bǔ)償范圍。《條例》將水稻田、生態(tài)公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等五類對象納入補(bǔ)償范圍。三是制定合適標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償固定對象。四是合理規(guī)定資金承擔(dān)方式。五是嚴(yán)格資金使用和監(jiān)督。
2010年以來，我市累計投入生態(tài)補(bǔ)償資金60.78億元，103.88萬畝水稻田、29.41萬畝生態(tài)公益林、64個水源地村、165個生態(tài)濕地村、8.97萬畝風(fēng)景名勝區(qū)得到了補(bǔ)償。
《蘇州市濕地保護(hù)條例》 為子孫后代留下綠水青山
市人大常委會法工委副主任邱建平：2011年11月26日，江蘇省十一屆人大常委會第二十五次會議全票通過批準(zhǔn)了《蘇州市濕地保護(hù)條例》。
濕地被譽(yù)為“地球之腎”，與森林、海洋并稱為三大生態(tài)系統(tǒng)。而蘇州濕地資源十分豐富，僅列入江蘇省濕地保護(hù)名錄的湖泊就有94個，占全省總數(shù)的57％，因此被冠以“江南水鄉(xiāng)”和“魚米之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。在省內(nèi)率先出臺的《蘇州市濕地保護(hù)條例》突出問題導(dǎo)向，重點(diǎn)將蘇州百萬畝水稻田納入濕地保護(hù)范圍。市人大常委會在審議法規(guī)時，組成人員一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將市政府確定的百萬畝永久性水稻田人工濕地納入進(jìn)去，這既有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也有利于加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，還充分體現(xiàn)了蘇州江南“魚米之鄉(xiāng)”的特色。同時，《條例》注重建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
市人大常委會立法專家顧問，蘇大法學(xué)院教授、博導(dǎo)陳立虎：《蘇州市濕地保護(hù)條例》的制定出臺，為有效保護(hù)蘇州綠水青山，大力改善我市生態(tài)環(huán)境，積極打造最佳宜居城市，奠定了堅實(shí)的法治基礎(chǔ)。
《蘇州市古城墻保護(hù)條例》 古城墻管理不留真空
市人大常委會法工委綜合法制處處長馬鶯：古城墻是蘇州古城的重要標(biāo)志，根據(jù)考古調(diào)查勘探，蘇州古城墻及遺址、遺跡全長約15.5公里。近年來，古城墻管理問題凸顯，亟須通過立法加強(qiáng)管理。
《蘇州市古城墻保護(hù)條例》規(guī)定：條例所稱古城墻，是指始建于1949年前現(xiàn)存的磚石城墻（含城門）、土城墻及其遺址、遺跡。
《條例》制定前，蘇州歷史城區(qū)內(nèi)的部分古城墻沒有管理責(zé)任人，缺乏長效管理機(jī)制，古城墻發(fā)生倒塌后，管理職責(zé)不清、搶救修復(fù)的資金落實(shí)不及時，引起公眾的廣泛關(guān)注。經(jīng)調(diào)研論證，根據(jù)管理責(zé)任人的實(shí)際管理能力，《條例》明確規(guī)定了古城墻保護(hù)管理責(zé)任人五項職責(zé)。《條例》還規(guī)定了古城墻各項保護(hù)措施和古城墻保護(hù)范圍內(nèi)的禁止行為，并設(shè)置了處罰，最高罰款金額可達(dá)三十萬元。
《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》
重要制度規(guī)定設(shè)計合理明確
市人大常委會法工委地方立法處處長夏曉娟：《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》自2017年8月1日起施行將近一年時間，取得了良好成效，受到了廣泛好評。
《條例》實(shí)施效果明顯，其一系列重要制度規(guī)定設(shè)計合理明確是重要因素。比如，《條例》對禁放區(qū)域、地點(diǎn)的銷售煙花爆竹作出了禁止，但是否對個別批發(fā)企業(yè)作出例外規(guī)定，是《條例》立法中研究的重點(diǎn)問題之一。
據(jù)了解，我市共有7家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)，其中：常熟市2家，姑蘇區(qū)、吳江區(qū)、張家港市、太倉市、昆山市各1家。目前，姑蘇區(qū)、張家港市、昆山市的煙花爆竹批發(fā)企業(yè)在禁放區(qū)內(nèi)。立法調(diào)研中，多數(shù)觀點(diǎn)（包括立法專家顧問）認(rèn)為，不要開口子，如允許個別批發(fā)企業(yè)在禁放區(qū)存在，將直接對推進(jìn)禁放工作宣傳產(chǎn)生負(fù)面影響，抵消禁放的工作成效。有的專家認(rèn)為，法規(guī)條款的設(shè)定應(yīng)當(dāng)主要基于公共利益考慮，在法規(guī)中針對個別批發(fā)企業(yè)作出例外規(guī)定不合適。還有專家認(rèn)為，不作例外規(guī)定，有利于這些企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。因此，《條例》未對個別煙花爆竹批發(fā)企業(yè)的銷售作出例外規(guī)定。
《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》依法保護(hù)全國唯一歷史文化名城示范保護(hù)區(qū)
市人大常委會法工委副主任陳雪珍：蘇州是國務(wù)院首批公布的24個歷史文化名城之一。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)在蘇州設(shè)立全國唯一的歷史文化名城保護(hù)示范區(qū)。二十多年來，我市已經(jīng)出臺了文物、蘇州園林、古建筑、古村落、古樹名木、吳文化地名和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等專項保護(hù)地方性法規(guī)。《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》是在此基礎(chǔ)上制定的一項統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性、基礎(chǔ)性法規(guī)，對我市構(gòu)建完整的古城保護(hù)法規(guī)體系起到統(tǒng)領(lǐng)作用，對更好地保護(hù)蘇州古城歷史格局、傳統(tǒng)風(fēng)貌以及優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、進(jìn)一步提高古城保護(hù)水平有著重要意義，為建成古今輝映的歷史文化名城提供有力的法治保障。
《條例》堅持問題導(dǎo)向，為確保各項保護(hù)工作落到實(shí)處，《條例》既對各級政府及其部門保護(hù)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，明確設(shè)立蘇州國家歷史文化名城保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，又重點(diǎn)對姑蘇區(qū)政府通過十七個“應(yīng)當(dāng)”明確了其具體的職責(zé)；為解決歷史城區(qū)的道路交通問題，《條例》從路網(wǎng)建設(shè)、交通組織、路權(quán)劃分、公共交通發(fā)展、停車設(shè)施建設(shè)等方面作了全面規(guī)范。
“德先生” “賽先生”
蘇州地方立法的十個首次
長期以來，蘇州市人大常委會緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，注重發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，積極探索人大主導(dǎo)立法新機(jī)制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。二十五載立法春秋中，不乏創(chuàng)新之筆——
首次由人大組織起草政府管理職能的法規(guī)草案。
市人大常委會對居家養(yǎng)老服務(wù)立法，一改以往先由政府相關(guān)職能部門起草法規(guī)草案，并由市政府向市人大常委會提交法案的常規(guī)立法模式，而是首次由市人大常委會相關(guān)工委牽頭組織起草法規(guī)草案，并由主任會議向市人大常委會提出法案。2017年，市人大常委會又自主起草了《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例（草案）》。
首次啟動法規(guī)個別重要條款單獨(dú)表決機(jī)制。
在《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》制定過程中，對存在較大意見分歧的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配套標(biāo)準(zhǔn)問題，市人大常委會在兩審?fù)ㄟ^法規(guī)前，首次啟動個別重要條款單獨(dú)表決程序，表決結(jié)果更加充分反映各方面意見。
首次引入第三方參與獻(xiàn)血立法審查論證機(jī)制。
根據(jù)黨中央關(guān)于積極探索委托第三方起草法案機(jī)制的新要求，市人大常委會首次嘗試委托第三方承擔(dān)修訂獻(xiàn)血條例的立法審查論證事項，全過程參與法規(guī)的起草、調(diào)研、論證、審核、修改、審議、報批等環(huán)節(jié)。
首次創(chuàng)新法規(guī)清理修改模式。
首次對地方性法規(guī)實(shí)行逐條統(tǒng)一審議。
首次構(gòu)建立法后評估機(jī)制。
首次搭建“兩個立法工作平臺”，即基層立法聯(lián)系點(diǎn)和立法專家顧問庫。
首次邀請立法專家顧問和基層立法聯(lián)系點(diǎn)同志參與常委會審議法規(guī)。
首次開展立法協(xié)商。
為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，市人大常委會于去年首次嘗試開展《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》立法協(xié)商工作，分別邀請政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體和社會組織等協(xié)商對象對條例草案進(jìn)行溝通、交流，聽取意見和建議，充分發(fā)揮其在立法協(xié)商中的作用。今年6月，市人大常委會又在省內(nèi)率先出臺了《蘇州市人民代表大會常務(wù)委員會立法協(xié)商工作辦法》。《辦法》共13條，分別對立法協(xié)商定義、協(xié)商原則、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、工作機(jī)制、協(xié)商開展、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用及反饋等方面進(jìn)行了規(guī)范。
首次開展對口幫扶城市立法聯(lián)系指導(dǎo)工作。
貴州銅仁市是蘇州的對口扶貧城市。去年6月底，受銅仁市人大邀請，市人大常委會法工委主任陳巧生專赴銅仁市交流地方立法工作。在銅仁市第二屆人大常委會第三次會議上，陳巧生以《如何做好地方性法規(guī)審議工作》為題，作了法規(guī)案審議專題講座。其間，還與銅仁市人大就《銅仁市梵凈山保護(hù)條例》立法工作進(jìn)行了專題座談，對下一步如何開展梵凈山保護(hù)立法工作提出了許多具有針對性的意見和建議。
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