關于建立公平競爭審查制度《意見》 的政策解讀
國務院新聞辦公室網站 www.scio.gov.cn 來源：國新網
2016年6月1日，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）。7月7日上午，國新辦舉行建立和實施公平競爭審查制度等情況新聞發布會。國家發展和改革委副主任胡祖才、價格監督與反壟斷局局長張漢東介紹相關情況，回答記者提問，從黨中央和國務院重視、《意見》的重要意義、審查對象、審查方式、審查標準、實施步驟、保障措施、競爭政策和產業政策的關系等方面，對《意見》的相關政策進行了解讀。
黨中央國務院部署建立公平競爭審查制度
按照黨中央、國務院的部署，國家發展改革委會同有關部門在深入調研、廣泛聽取意見、借鑒國家經驗基礎上，起草形成了《建立公平競爭審查制度意見》。經中央全面深化改革領導小組、國務院審議通過后，由國務院正式印發，7月1日正式開始實施。制定出臺《意見》的目的就是要從源頭上規范政府相關行為，防止出臺排除限制市場競爭的措施，保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，充分激發市場主體活力，推動市場競爭形成市場價格、市場價格配置市場資源，實現效益最大化和效率最優化。
《意見》制定和實施具有十分重要的意義
制定和實施《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，是我國確立競爭政策基礎性地位邁出的關鍵一步，是維護市場公平競爭的一項重大制度性安排，是防止濫用行政權力排除、限制競爭的一項創新性的頂層設計，是建設統一開放、競爭有序市場體系的重要舉措，對全面深化改革，進一步厘清政府與市場邊界，促進經濟持續健康發展具有重大而深遠的意義，對推進供給側結構性改革和“放管服”改革也具有十分重要的現實意義。
公平競爭是市場經濟的基本原則
公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎。隨著經濟體制改革不斷深化，我國社會主義市場經濟體系逐步完善，市場機制作用日趨增強，政府與市場的關系不斷優化。但也要看到，在一些地區和行業，仍然存在一些政策措施，沒有處理好政府與市場的關系，對應當由市場機制發揮作用的領域進行不當干預。如設定歧視性標準、限制商品要素流通，實施地方保護、區域封鎖；指定交易和不當干預經營者生產經營，導致行業壁壘、企業壟斷；違法給予優惠政策或不當減損市場主體利益等。這些政策措施從長遠和全局看，扭曲了市場資源配置，提高了制度性交易成本，阻礙了社會創新活力，不利于建設統一開放、競爭有序的市場體系。
《意見》對建立公平競爭審查制度作出頂層設計
《意見》對建立公平競爭審查制度作出了頂層設計，明確了審查對象、審查方式、審查標準、實施步驟、保障措施等內容，可以概括為“三個結合、四類標準、五項措施”：
（一）三個結合
一是自我審查與外部監督相結合，政策制定機關在制定涉及市場主體經濟活動的政策措施時要嚴格按照標準進行自我審查，沒有進行公平競爭審查的不得出臺。同時，強化外部監督，保障公平競爭審查的效果。
二是原則禁止與例外規定相結合，既明確了原則禁止的標準和內容，又明確了例外規定，增強了可操作性。
三是規范增量與清理存量相結合。在著力規范新出臺政策措施的同時，對逐步清理現有政策提出了要求。
（二）四類標準
《意見》主要從四個方面提出了18條標準，為行政權利劃定了18個“不得”，包括市場準入和退出標準5項，商品和要素自由流動標準5項，影響經營生產成本標準4項，影響生產經營行為標準4項。同時，《意見》還提出了兩條兜底性條款，一是沒有法律法規依據，不得制定減損市場主體合法權益或增加其義務的政策措施。二是不得違反《反壟斷法》制定含有排除限制競爭的政策措施。這些標準全面系統地為公平審查提供了遵循，為政府行為列出了負面清單。
（三）五項措施
從五個方面采取有效措施，保障制度有效落實：
一是分步實施，自2016年7月1日起，國務院各部門省級政府及所屬部門先行實施，2017年起縣市政府及各個部門在省級政府指導下全面推開。
二是加強指導，國家發改委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門建立工作機制，加強對制度實施的協調和指導。
三是定級評估實施效果對市場競爭的影響。條件成熟時要組織開展第三方評估。
四是抓緊研究制定實施細則，進一步明確審查程序和機制，確保公平競爭審查制度有序實施。
五是強化執法，要根據《反壟斷法》大力查處濫用行政權力排除限制競爭行為，及時公布案件情況，督促政府制定機關規范開展公平競爭審查。
建立公平競爭審查制度，是一項全新的制度，涉及面廣，政策性強，也是一項長期性、系統性的任務。關鍵是要抓好落實，發展改革委將會同有關部門，切實抓好《意見》的貫徹落實，并及時總結經驗，推動制度不斷完善，確保公平競爭審查制度落地生根，發揮作用。
審查方式是自我審查與外部監督相結合
《意見》明確了審查方式是以自我審查為主，也強調外部監督。應該說是自我審查和外部監督相結合。這主要是從我國的實際情況出發，同時也借鑒了國際經驗。
第一，與現行的法律法規行政管理模式相銜接。根據《反壟斷法》對濫用行政權力排除限制競爭行為，反壟斷執法機構調查后可提出處理建議，由違法機關的上級機關糾正。現在我們的《反壟斷法》也是要靠相關機構自己來糾正的，執法機構也是提建議。政策制定機關自我審查與《反壟斷法》的規定精神相銜接。
第二，政策制定機關對制定政策的背景、目的、內容是更為了解，尤其自我審查，可以將保護市場競爭與實現政策目標更好地結合起來。
第三，由政策制定機關自我審查，也是一種競爭倡導的過程，有利于不斷增強政策制定機關的公平競爭意識，促進管理理念的轉變，使維護公平競爭成為政府自覺的行動。
第四，借鑒了國際經驗。
自我糾正和建議糾正是審查制度的新政策
《意見》對政策的審查作出明確的規定，即著力規范新出臺的政策措施。從7月份開始，中央有關部門、地方政府及省級政府及相關部門出臺的相關政策都要進行公平競爭審查，審查以后符合要求的，不會對市場競爭產生限制或者減損的政策可以出臺。如果情況相反，他們自己要進行糾正。自我審查能否完全規范進行，還有外部監管，市場就要進行評價，是不是有違反了公平競爭審查的18個“不得”的要求，如果有的話就可以提出糾正意見，政策制定機關就要進行自我糾正。競爭主管機構也可以提出建議請他糾正，這是新的政策。
三方面措施保障自我審查的客觀性、公正性和有效性
《意見》明確提出，為了保障自我審查的客觀性、公正性和有效性，從三個方面提出了保障性的措施：
一是制定標準。《意見》明確提出四個方面18條審查標準，這實際上是為政策制定機關開展公平競爭審查設定了詳細、明確的評判依據和標準。
二是加強監督。將自我審查與外部監督結合起來，加強社會監督和執法監督。社會監督主要是要求自我審查時要征求利害關系人或全社會的意見，審查出臺后的政策措施要向社會公開，執法監督要加大查處濫用行政權力、排除限制競爭的行為，而且要及時公布案件情況，來倒逼政策制定機關規范地開展公平競爭審查。
三是追究責任。《意見》強調，對未進行審查或者違反審查標準出臺政策措施的，要嚴格追究責任。對失職瀆職行為還要移送紀檢監察機關，追究相關人員黨紀政績責任，是要問責的。
現在的制度設計是自我審查加上三大保障機制這樣的模式，是現階段最為現實可行的方案。公平審查制度是長期性、系統性、復雜性的工程，要立足當前，也要著眼長遠，特別是要在實踐中不斷總結經驗和成效，推進制度的不斷完善。
競爭審查制度將掌握分寸、把握節奏、穩步推進
競爭審查制度作為國家的一項創新性制度設計，其實施對我國未來經濟的發展將產生重大的影響。排除和限制競爭行為的產生和形成，有諸多的歷史因素，再加上我們國家區域間發展不平衡，情況非常復雜。因此，掌握分寸、把握節奏、穩步推進就顯得十分重要。
審查范圍分為兩個部分：存量和增量。對增量部分要嚴格審查，出臺新政策時不得有排除和限制競爭的內容。存量部分要針對情況，在較短的時間內爭取清理到位。
對已經實施的政策，要堅持分類處理，遵循不溯及既往的原則，區分不同情況，把握節奏，有序進行清理。對存量政策，《意見》提出要按照誰制定誰清理的原則，要求各地區、各部門對照公平競爭審查的標準，對現行政策措施進行梳理評估，對妨礙全國統一市場和公平競爭的有關規定做法要進行清理。同時，也考慮到一些對公平競爭有影響的政策措施，有其歷史原因，所以《意見》對存量的清理提出來要科學審慎地推進，就是要進行分類，區別不同情況，有序推進。
對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的要盡快廢止。對于以合同形式對企業給予優惠政策的，如果中止執行的話會帶來重大影響的，對這類情況要設置過渡期，要留出必要的緩沖空間，這是有歷史背景的，協議不能簡單廢止，《意見》說得很清楚。對已經兌現的優惠政策不溯及既往。
對新出臺的要嚴格規范，對存量要逐步地、區別情況的分類處理，對嚴重妨礙市場公平競爭的就要盡快糾正，對原來一些優惠政策已經簽了合同的，要留出過渡期。已兌現的不溯及既往。建立公平審查制度，可以消除破壞競爭、減少效率、妨礙創新的各種政策壁壘，有利于營造統一開放、有序競爭的市場環境，對經濟的持續健康發展是有積極作用的。
推進公平競爭審查制度落實的五方面措施
《意見》已經為建立實施公平競爭審查制度確定了路線圖和時間表，下一步要盡快推進，確保制度能夠盡快落地，主要從五方面采取相應措施：
一是國家發改委將會同相關部門建立健全工作機制，加強統籌協調，指導公平競爭審查制度有效地落實。
二是要求各地區、各部門要建立健全相應的工作機制，細化工作方案，按制度要求展開工作。
三是根據制度實施情況，將會同相關部門制定實施細則，指導工作能夠順利展開。
四是要加大反行政壟斷的執法力度，嚴厲查處濫用行政權力，排除限制競爭的行為，為制度的實施創造一個良好的環境和條件。
五是加強政策解讀和輿論引導，統一思想，提高認識，為制度實施營造良好的輿論氛圍和工作環境。
競爭政策和產業政策相輔相成
競爭政策和產業政策都是國家發展中的重要經濟政策，二者存在區別，相互協調。
產業政策是我們國家發展中一項重要的政策措施，實際上競爭政策和產業政策都是非常重要的經濟政策，兩者的目標是一致的，都是為了促進經濟持續健康發展，都是為了有效地配置資源。
要確立競爭政策基礎性定位就要協調產業政策，它們之間要進行很好地溝通協調，使二者的政策能夠形成合力。
從三方面推動競爭政策基礎性地位的確立
在下一步的工作中，將主要從三方面推動競爭政策基礎性地位的確立：
一、要推進反壟斷執法的常態化，有效地預防和制止壟斷行為的發生。同時也要不斷完善《反壟斷法》的法律法規，特別是通過制定相關的指南和細則來增強法律的操作性。
二、組織實施好公平競爭審查制度。使政府相關部門政策的制定者，包括制定產業政策的相關部門，增強對競爭政策的理解。在制定相關政策時，自覺開展公平競爭審查的工作，使兩者能夠很好地協調和融合。
三、要培育全社會競爭文化。最重要的是加強競爭的倡導，營造全社會公平競爭的氛圍。
建立公平競爭審查制度有利于激發創新活力
建立公平競爭審查制度的目的是為了維護公平競爭的市場秩序，建立一個全國統一開放、競爭有序的市場體系。公平競爭是市場經濟的基礎，只有公平競爭，市場機制才能有效，在公平競爭的環境下才能推動大眾創業、萬眾創新，才能有效地激發市場主體的創新活力。國務院去年印發了一個很重要的文件，《推進大眾創業、萬眾創新的若干政策意見》，非常強調推進大眾創業、萬眾創新要通過結構性改革體制性創新，消除不利于創業創新發展的各種制度束縛，實際是要消除限制競爭的行為。同時又指出，要通過轉變政府職能，營造公平競爭的創業環境，要加快出臺公平競爭審查制度，建立統一透明、規范有序的市場秩序。
建立公平市場競爭制度有利于市場創新活力的激發，為大眾創業、萬眾創新營造了更好的市場環境，公平審查制度對新業態、新模式的發展是有利的。
建立公平競爭審查制度，對創新創業是利好，有利于激發創新活力，也有利于新業態、新模式的發展。具體哪些政策措施妨礙競爭和創新，要進一步按照標準具體進行分析評估，然后根據情況，該糾正的糾正，這樣公平審查制度就發揮了作用，我們的制度也就逐步建立起來了。
妨礙市場競爭的政策措施不能出臺
這次《意見》不僅正面明確提出來對妨礙市場競爭的政策措施不能出臺，實際上采取了原則禁止的態度。我們的用詞可以看出來，都是“不得”，18個“不得”。目的是要給市場傳遞明確的信號，或者說對政府的行為要有明確規范的標準，對具有排除限制競爭效果的措施，就是要予以糾正，要禁止出臺，所以這個是明確的。
公平競爭審查制度為國家安全和利益留出空間
為了維護國家經濟安全、國家利益和社會公共利益，一些政策措施難免會產生排除限制競爭的效果，公平競爭審查制度應當為這些政策留出實施的空間，這也是國際的慣例。
《意見》主要明確了四種例外情形：一是維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設。二是實現扶貧開發，救災救助等社會目的。三是實現節約能源資源，保護生態環境的社會公共利益。四是法律、行政法規規定的其他情況。這四類情況就可以例外，還是可以實施的。
為實施例外情形留出空間和防止濫用建立評估監督機制
《意見》提出兩個重要條件：一是要說明限制競爭對限制政策是不可或缺的，要防止例外情形的濫用。實施例外政策，要符合四個情形，要作出說明。二是政策措施不會嚴重排除限制市場競爭。規定對上述政策措施實施的效果要進行逐年評估，按例外規定實施以后，判別實施效果到底怎么樣，要進行逐年評估，對未達到預期效果的要停止執行或者進行調整，實施例外政策是有監督的。
總體來說，《意見》既為實施例外情形留出了空間，同時也為防止濫用例外情形，建立了相應的評估和監督機制。
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