西安市人民政府辦公廳關于進一步推進醫療聯合體建設和發展的實施意見
各區、縣人民政府，市人民政府各工作部門、各直屬機構：
為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》(國辦發〔2017〕32號)和《陜西省人民政府辦公廳關于進一步推進醫療聯合體建設和發展的實施意見》(陜政辦發〔2017〕61號)精神，進一步優化我市醫療資源結構布局，推進醫聯體建設和發展，更好地實施分級診療和滿足群眾健康需求，提升醫療服務體系整體效能，現提出如下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。
全面貫徹黨的十九大以及全國衛生與健康大會精神，立足我市經濟社會和醫藥衛生事業發展實際，以“雙下沉、兩提升”(城市優質醫療資源下沉和醫務人員下基層、提升基層醫療衛生機構服務能力和群眾就醫滿意度)為重點，逐步建立完善不同級別、不同類別醫療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協作機制，推動構建分級診療制度，實現發展方式由以治病為中心向以健康管理為中心轉變。
(二)基本原則。
堅持政府主導。政府辦醫主體責任不變，落實政府規劃、指導、協調、監管、宣傳等職能，根據區域醫療資源結構布局和群眾健康需求，兼顧既往形成的合作關系，統籌安排醫療機構組建醫聯體，切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。
堅持創新機制。實施醫療、醫保、醫藥聯動改革，創新機制，逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，優化資源結構布局，結合醫保支付方式等改革的推進，逐步建立完善醫療機構間分工協作機制。
堅持資源下沉。利用三級公立醫院優質資源集中的優勢，通過技術幫扶、人才培養等手段，發揮對基層的技術輻射和帶動作用。鼓勵醫聯體內統一管理模式，發揮集約優勢，推進區域醫療資源共享，發揮科技引領與支撐作用，提高醫療服務體系整體能力與績效。
堅持群眾受益。堅持以人民健康為中心，實現醫療質量同質化管理，強化基層醫療衛生機構的居民健康“守門人”能力，促進醫聯體建設與預防、保健相銜接，促進“互聯網+醫療”更大范圍應用，推動健康產業發展和經濟轉型升級，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感。
(三)工作目標。
2018年，全面完成多種形式的醫聯體建設任務，每個區縣至少建成一個有明顯成效的醫聯體，市屬三級綜合醫院各牽頭至少建成一個緊密型醫聯體，所有公立醫院和政府辦基層醫療機構全部參與醫聯體，基層醫療衛生機構診療量占總診療量比例進一步提升。
到2020年，全面推進醫聯體建設，形成較為完整的醫聯體政策體系和考核評價體系。區域內醫療資源整合共享，基層醫療服務能力有效提升，為患者提供連續服務，推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。
二、規范組建
(一)統籌建設規劃。
各區縣政府、各三級醫院要在市衛計委的指導下，以區域衛生規劃和醫療機構設置規劃為統領，充分考慮本地區醫療資源分布、醫療服務體系建設及人民群眾就醫習慣，對現有醫聯體組成進行統籌規劃。醫聯體的牽頭單位應當為三級醫院，且必須包含基層醫療機構(社區衛生服務中心、社區衛生服務站、鄉鎮衛生院)，成員醫院數量原則上不超過10家。基層醫療機構應根據自身發展需求加入醫聯體，每個醫療機構加入醫聯體的數量原則上不超過3個。鼓勵支持組建緊密型醫聯體。鼓勵社會辦醫療機構加入醫聯體，引導民營三級醫院結合實際牽頭組建醫聯體。
(二)明確組織形式。
1.在城市主要組建醫療集團。由三級醫院牽頭，聯合城市二級醫院、社區衛生服務機構、護理院、專業康復機構等，形成資源共享、分工協作的管理模式。在醫聯體內以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作。有條件的地區推行醫聯體內人、財、物統一管理模式，促使醫聯體成為目標一致的緊密型共同體。不具備條件的地區，可在醫聯體內以對口幫扶、技術支持為紐帶形成松散型合作，引導優質醫療資源下沉，提升基層醫療服務能力。
2.在縣域主要組建醫療共同體(縣鎮村衛生服務一體化管理)。結合閻良區縣鎮一體化、高陵區鎮村一體化經驗，加快推進以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎的醫共體建設。城市與農村之間可以城市三級公立醫院為主體單位，在已建立的長期穩定對口支援關系基礎上，通過托管區域內縣級醫院等多種形式組建醫聯體，原則上1家三級公立醫院最多托管2家縣級醫院。
3.跨區域組建專科聯盟。充分發揮各級各類醫院專科優勢，以專科協作為紐帶，組建兒科、眼科、婦產科、中醫科、骨科等專科聯盟，形成補位發展模式，重點提升專科疾病救治能力。中醫醫療聯合體要體現中醫藥特色，發揮中醫藥治慢病、保健和康復的作用，延伸到基層和康復護理機構。
4.在邊遠貧困地區發展遠程醫療協作網。大力發展面向基層、偏遠和欠發達地區的遠程醫療協作網，鼓勵二級、三級公立醫院向基層醫療衛生機構提供遠程醫療、遠程教學、遠程培訓等服務，利用信息化手段促進資源縱向流動，提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率。
(三)完善管理結構。
各種類型的醫聯體均應制定醫聯體章程，規定主體單位與其他成員單位的責任、權利和義務，完善醫療質量管理等制度，提高管理效率。醫聯體采取理事會治理結構，理事會作為聯合體的最高決策機構，主要負責聯合體所屬醫療機構的總體發展規劃、資源統籌調配，機構、人員績效考核，效益、薪酬分配等重大事項的決策。
(四)規范命名管理。
原則上衛生計生行政部門不對醫聯體內醫療機構命名。醫聯體成員單位可在保留其原名稱的同時，按照醫聯體組建形式分別加掛“某某醫療集團醫院”、“某某縣醫院醫共體醫院”、“某某專科聯盟醫院”、“某某醫院遠程協作醫院”的牌子，但不能以此類名稱作為第二名稱進行醫療機構執業注冊。
三、工作任務
(一)推動優質醫療資源下沉。
充分發揮醫聯體牽頭單位的管理優勢和品牌效應，鼓勵聯合體內部各醫療機構實行統一的管理制度、診療規范和服務模式，建立醫聯體成員之間的質量控制體系,提升同質化水平。縣級公立醫院要積極推進醫療資源下沉到鎮，加強中心鎮衛生院住院服務能力建設，扶持特色專科發展，引導鎮衛生院分類、差異化發展，推動優質醫療資源在縣域內延伸。在醫聯體內開展檢驗檢查結果共享互認,向基層推廣發展適宜技術,推動技術資源共享。鼓勵依托醫聯體內有條件的醫院，建立醫學影像中心、檢查檢驗中心、消毒供應中心、后勤服務中心等，為醫聯體內各醫療機構提供一體化服務。探索實行緊密型醫聯體內部各醫療機構藥品、耗材、設備等統一采購、統一配送。
(二)推動醫務人員下沉。
推行二、三級醫院全科醫師團隊到社區服務制度。各二、三級醫療機構要建立全科醫學科，設置全科診室。全科醫學科人員構成分為管理團隊和醫療團隊。管理團隊的成員兼任各基層醫療衛生機構業務主任職能，主要負責制定符合基層醫療機構實際的個性化指導方案、培訓課程及人員配置方案。醫療團隊由醫聯體內二、三級醫院的醫療專家、技術骨干組成，主要任務：一是負責定期到基層醫療機構服務，每天至少派1—3名專家在基層醫療機構坐診，人員要固定，每年坐診時間不少于半年;二是在全科診室出診，負責上轉患者在院內的接診、分診及下轉患者的康復指導工作，促進優勢醫療資源下沉。牽頭三級醫院向托管的醫院累計派出醫生人數原則上不低于該三級醫院全院中級以上專業技術資格醫生人數的5%，選派人員中中級以上專業技術資格人數占比不低于80%。
(三)提升基層醫療服務能力。
醫聯體牽頭醫院要根據基層醫療衛生機構的業務需求，安排醫聯體內的基層醫務人員到上級醫院免費學習培訓。各醫聯體根據區域就醫需求及醫療資源分布情況，以醫院管理、人才培養、業務指導、學科建設為重點，研究制訂成員單位的發展規劃，明晰功能定位，明確近期和遠期目標，突出幫扶重點。醫聯體內托管的醫療機構，要重點扶持3個以上學科(專科);專科托管的醫療機構，要至少重點扶持1個學科。大力推廣中醫藥適宜技術，發揮中醫藥在治未病中的主導作用，推動中醫藥參與基本公共衛生服務工作。
(四)提供連續性診療服務。
鼓勵護理院、專業康復機構等加入醫聯體。建立醫聯體內轉診機制，推動醫療衛生與養老服務相結合，為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續性服務，重點暢通向下轉診通道，將急性病恢復期患者、術后恢復期患者及危重癥穩定期患者及時轉診至下級醫療機構繼續治療和康復。科學制定醫保報銷政策，差別化設置不同等級醫療機構和跨統籌區域醫療機構就診的報銷比例。加強院前急救能力建設，將院前急救服務延伸到基層醫療衛生機構。
(五)加快醫聯體信息化建設。
按照醫療機構信息化建設有關規定，統籌醫聯體內部醫療機構業務信息平臺建設，實現醫聯體內醫療機構之間互聯互通和電子健康檔案、電子病歷的連續記錄及信息共享，有效支持醫聯體內部的預約診療、雙向轉診、遠程醫療、慢病管理、資金結算等協同應用與服務。充分利用現有遠程醫療服務體系，擴展服務內容，進一步發揮遠程醫療作用。探索實行遠程醫療收費與支付政策，促進遠程醫療服務可持續發展。
(六)建立暢通的雙向轉診機制。
推行醫聯體內資源共享，各二級以上醫療機構向家庭醫生提前開放30%以上的專科門診號源和適當數量的病床，逐步向家庭醫生開放大型醫療設備檢查號源，優先為基層上轉病人提供預約診療服務。探索通過信息化技術手段完善雙向轉診機制，基層醫療機構要積極與上級醫院溝通協調，暢通預約、轉診渠道。基層醫療衛生機構藥品采購全部執行公立醫院藥品集中招標采購政策，實行網上采購。對于診斷明確、病情穩定、依從性好的高血壓、糖尿病等需長期服藥的慢性病簽約患者，可開具單次處方4—8周的治療藥物。
四、保障政策
(一)進一步落實政府辦醫主體責任。
加大市級基建投資支持力度，加快補齊醫聯體發展短板，提高區域內疑難重病診療能力、縣級醫院綜合能力以及遠程醫療協作水平，推動醫聯體更好在基層發揮作用。各級政府要落實辦醫主體責任，落實公立醫院投入保障政策，建立財政補助資金與績效評價結果掛鉤機制。醫聯體內各醫療機構的產權歸屬保持不變，繼續按照原渠道撥付財政補助經費。
(二)建立醫保引導機制。
探索對醫聯體實行醫保總額付費等多種付費方式。醫聯體內根據各自功能任務形成利益分配機制，制定相應的考核辦法，實行醫聯體內醫保總控結余獎勵，引導醫療機構主動控制不合理費用。通過調整城鎮基本醫療保險、新農合等政策，引導居民選擇在簽約的家庭醫生處就診。根據服務能力核定基層醫療衛生機構家庭病床收治病種和床位數，將家庭病床納入醫保報銷范圍。
(三)暢通人員流動機制。
醫務人員在已簽訂醫聯體協議的成員單位間，不需辦理多機構執業備案手續即可在醫聯體內其他醫療機構執業。鼓勵中級專業技術職稱以上醫師在基層醫療機構設立醫生工作室，鼓勵上級醫院管理人員在基層醫療機構中擔任負責人。醫聯體內醫務人員到對應基層醫療機構的工作時間可計入職稱晉升時所要求的基層服務時間。鎮衛生院新進人員實行縣招鎮用。各區縣政府要按照現有的編制，補齊缺編人員，足額發放補助。
(四)完善激勵機制。
醫聯體建立責任共擔和利益分配機制，調動醫聯體內各醫療機構積極性，實現可持續發展。牽頭醫院派出人員的工資和績效由原單位發放，且不得低于全院平均水平。效益較好的基層醫療機構，可為上級醫院坐診專家適當發放勞務費用。各成員單位要完善與醫聯體相適應的規范合理的績效工資政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制，合理拉開收入差距。
(五)優化考核機制。
強化考核和制度約束，重點考核醫聯體建設成效、技術輻射帶動情況、醫療資源下沉情況等，將基層醫療衛生機構協作情況、大型醫療機構與基層醫療衛生機構診療量占比、基層人才結構改善和服務能力提升情況、基層首診和分級診療制度落實情況，以及履行醫保服務協議、總額控制后醫療機構自主控費情況、社區(鄉村)醫生簽約服務等指標納入考核體系，引導醫聯體主體單位主動幫扶基層。進一步明確醫聯體牽頭單位對聯合體內其他單位的業務指導和監督責任。將考核評價結果作為財政投入、醫保支付、人事任免、評優評先的重要依據，并與醫院等級評審、臨床重點專科評審，以及醫務人員績效工資、進修、晉升等掛鉤。
(六)建立醫聯體備案管理制度。
醫聯體主體單位和其他成員單位簽訂合作協議后的5個工作日內，要分別向《醫療機構執業許可證》登記機關報告備案。協議內容必須明確雙方的權利、責任和義務，并對人才培養、區域注冊、門診下沉、急慢分治、雙向轉診、遠程醫療、醫技資源共享、利益分配機制等進行約定，確保工作責任落實。醫聯體合作終止或發生其他重大變化時，雙方應于5個工作日內向執業登記機關申請取消備案。
五、組織實施
(一)強化組織領導。
各區縣政府、各相關部門要進一步提高認識，把醫聯體建設作為深化醫改的重要內容和增進人民群眾健康福祉的有力舉措，切實加強組織領導，建立部門協調推進機制，完善配套政策，確保工作順利進行。2017年12月底前，所有三級公立醫院必須建立或完善醫聯體。2018年3月底前，各區縣都要制訂出臺適合本地醫聯體建設的具體方案，明確醫聯體建設目標及時間進度，積極穩妥推進落實。
(二)明確工作職責。
衛生計生行政部門和中醫藥管理部門要加強對醫聯體建設的監管，明確醫聯體組織管理和分工協作制度，牽頭制定相關技術文件。發展改革、價格部門要完善醫藥價格政策。財政部門要按規定落實財政補助政策。人力資源社會保障部門要加強醫保服務監管，推進醫保支付方式改革，完善薪酬和績效工資分配機制。食品藥監部門要制定醫療機構院內制劑在醫聯體成員單位間調劑使用的政策。其他有關部門要按部門職能和職責分工，及時出臺配套政策，抓好貫徹落實。
(三)加強督查考核。
各區縣政府要將醫聯體建設納入醫改考核內容，市醫改辦要會同有關部門建立醫聯體效果評估機制和績效考核辦法，開展經常性督導，及時總結不同模式醫聯體建設經驗，掌握工作中出現的新情況、新問題，有針對性地提出改進建議，增強工作的主動性、預見性和創造性。要堅持問題導向，防止和破解大醫院壟斷資源、“跑馬圈地”、擠壓社會辦醫空間等問題。對行動遲緩，工作推進不力的區縣和單位，要進行責任追究。
(四)強化宣傳引導。
各區縣政府、各相關部門要不斷加大對行政管理人員、醫療機構管理人員和醫務人員的培訓力度，進一步統一思想、形成共識。要拓展宣傳渠道，創新宣傳形式，運用傳統媒體與新媒體相結合等方式，從改變群眾傳統就醫觀念和習慣入手，加強政策引導，改善就醫體驗，不斷提高群眾的政策知曉率和滿意度。為惠民政策的順利實施營造良好的社會氛圍。
(五)全面清理整改。
自本實施意見下發之日起，各級衛生計生行政部門要認真開展不規范醫聯體整頓清理工作，對未備案的要及時補充備案，對命名不規范的要限期整改。督促各醫療機構自查自糾，對無序組建的要立即解除合作。各區縣衛生計生行政部門、市屬市管醫院要于2017年12月30日前向市衛計委報送清理整改情況。
西安市人民政府辦公廳
2017年12月11日
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