城市總規(guī)：新一輪改革探索啟動(dòng)
“不謀全局者，不足謀一域”，作為統(tǒng)領(lǐng)一座城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、戰(zhàn)略引領(lǐng)的城市總體規(guī)劃，在改革開(kāi)放的40年里為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，面臨新時(shí)代國(guó)家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的新要求，總體規(guī)劃的改革也提上了議事日程。
城市就像一本書，從中可以看到它的抱負(fù)，而規(guī)劃則是目錄，讓人得以窺見(jiàn)發(fā)展大潮中的城市風(fēng)骨。
近日，深圳等15個(gè)全國(guó)首批總規(guī)編制試點(diǎn)城市初步成果陸續(xù)上交，新一輪城市總規(guī)改革開(kāi)始啟動(dòng)。
有分析人士指出，過(guò)去40年里，城市總體規(guī)劃是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市空間拓展的“藍(lán)圖”，注重“宏大敘事”的目標(biāo)制定，注重以功能分區(qū)為主的空間資源配置。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的調(diào)整，城市規(guī)劃也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，積極調(diào)整規(guī)劃理論、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理方法。未來(lái)城市總規(guī)應(yīng)更關(guān)注解決人民群眾切實(shí)所需，更注重提高城市發(fā)展建設(shè)的品質(zhì)，更注重提升規(guī)劃管理的精細(xì)化水平。
總規(guī)40年
改革開(kāi)放40年里，中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)與規(guī)劃工作密不可分。
20世紀(jì)80年代，中國(guó)沿海地區(qū)迎來(lái)了特區(qū)建設(shè)和沿海開(kāi)放城市新城開(kāi)發(fā)的第一個(gè)高潮，以深圳為代表的一些城市規(guī)劃走在了時(shí)代的前列。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展所需，1984年中國(guó)出臺(tái)了《城市規(guī)劃條例》，首次將規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展安排與綜合部署法制化。
20世紀(jì)90年代初是中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要時(shí)期，伴隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的大量涌現(xiàn)，城市發(fā)展建設(shè)步入了快車道。1990年施行的城市規(guī)劃法明確了城市總體規(guī)劃的地位，同時(shí)指出“城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)”。
其后，由于20世紀(jì)末和21世紀(jì)初開(kāi)始的大規(guī)模人口遷移浪潮，城市發(fā)展面臨的新問(wèn)題日趨復(fù)雜，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題也更加凸顯，推動(dòng)了2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺(tái)。新的規(guī)劃法明確提出，要統(tǒng)籌安排城市與一定范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)，并提出“改善人居環(huán)境，集約高效合理利用城鄉(xiāng)土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”是規(guī)劃的基本宗旨。
2011年前后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率邁過(guò)了50%大關(guān)，進(jìn)入了城市型社會(huì)，城市在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用舉足輕重。2013年底和2015年底先后召開(kāi)了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議。
“不謀全局者，不足謀一域”，作為統(tǒng)領(lǐng)一座城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、戰(zhàn)略引領(lǐng)的城市總體規(guī)劃，在過(guò)去40年里為推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用；同時(shí)，面臨新時(shí)代國(guó)家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的新要求，總體規(guī)劃的改革也提上了議事日程。
總規(guī)中的城鎮(zhèn)化壯舉
過(guò)去40年里，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是世界人口遷移史上的壯舉，各級(jí)城市成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和發(fā)展引擎。
2016年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，自1978年以來(lái)以年均1個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長(zhǎng)。當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口約7.93億，100萬(wàn)人口以上的城市已經(jīng)達(dá)到100座，是改革開(kāi)放初期同等規(guī)模城市數(shù)量的5.5倍。中國(guó)萬(wàn)億元規(guī)模的城市數(shù)量，也從2000年的北上廣三座快速增加到2016年的12座。正是由于中國(guó)建立了較為完備的規(guī)劃法律體系，形成了一套以總體規(guī)劃為核心，分層次、多專業(yè)協(xié)同的規(guī)劃技術(shù)體系，規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性為城市空間的合理擴(kuò)張奠定了良好的基礎(chǔ)，也為發(fā)展留足了空間，總體上適應(yīng)了人口與經(jīng)濟(jì)的快速聚集。
主要體現(xiàn)在以下幾方面的積極作用：
第一，有效引導(dǎo)了城市的集約節(jié)約發(fā)展。中國(guó)人口眾多，人地關(guān)系緊張的基本國(guó)情長(zhǎng)期存在，城市規(guī)劃始終堅(jiān)持城市土地集約、高效利用的原則，引導(dǎo)空間的合理擴(kuò)張。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四條指出：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則?！睆娜司擎?zhèn)建設(shè)用地水平來(lái)看，2014年全國(guó)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地118平方米，其中城市（包括縣城）人均建設(shè)用地108平方米，建制鎮(zhèn)人均建設(shè)用地130平方米?？傮w上看，中國(guó)與其他國(guó)家的城市用地利用水平基本相當(dāng)，特別是大城市的土地集約利用更加明顯。從特大城市的中心城區(qū)（約15公里圈層以內(nèi)）人均建設(shè)用地來(lái)看，北京、上海分別為74.5平方米、54平方米，與東京、紐約的用地水平相當(dāng)。當(dāng)然，由于過(guò)去工業(yè)化發(fā)展階段特征，中國(guó)城市的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地比重偏高，公共服務(wù)、綠地等用地比重偏低，未來(lái)需要加大城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整力度。
第二，保障城市發(fā)展建設(shè)的有序性。城市總體規(guī)劃在底線管控與彈性引導(dǎo)方面為引導(dǎo)城市各項(xiàng)功能和設(shè)施的合理布局發(fā)揮了重要作用。深圳自1986年以來(lái)的三版城市總體規(guī)劃都堅(jiān)持了這一原則，在近40年里一直堅(jiān)持生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間的有序共存。1986年的特區(qū)總體規(guī)劃提出了帶狀組團(tuán)的彈性規(guī)劃，超前預(yù)留了福田中心區(qū)，為當(dāng)前的福田商務(wù)cbd開(kāi)發(fā)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2010年第三版總體規(guī)劃編制時(shí)期，深圳已經(jīng)是一千萬(wàn)人口規(guī)模的超大城市，人口與資源、生態(tài)環(huán)境的矛盾十分突出。為此，該版規(guī)劃提出了底線約束和存量挖潛的總體思路，通過(guò)劃定基本生態(tài)控制線并立法加以保護(hù)，為保障深圳的整體生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提供了有力支撐。此外，城市總體規(guī)劃在支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略部署方面也發(fā)揮了積極作用，如北川新縣城建設(shè)立足于規(guī)劃“一個(gè)漏斗”的技術(shù)統(tǒng)籌思路，有序引導(dǎo)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各類開(kāi)發(fā)建設(shè)工作的銜接，使得北川新縣城能在盡可能短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)生產(chǎn)生活，并展現(xiàn)出地震災(zāi)后的新風(fēng)貌、新氣息。
第三，促進(jìn)了城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市規(guī)劃不僅對(duì)城市內(nèi)部各項(xiàng)功能、設(shè)施的空間進(jìn)行安排，也對(duì)區(qū)域?qū)用娴陌l(fā)展與保護(hù)工作加以引導(dǎo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法指出在國(guó)家、省（區(qū)）層面上應(yīng)分別編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)區(qū)域的資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，城鎮(zhèn)空間布局與規(guī)模調(diào)控，重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等內(nèi)容加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。這些規(guī)劃指引需要所在省域內(nèi)的所有城市總體規(guī)劃來(lái)落實(shí)。人口十分稠密且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省，自1996年以來(lái)先后編制過(guò)兩輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，為統(tǒng)籌全省城鎮(zhèn)發(fā)展“一盤棋”，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。尤其是面對(duì)浙江省城鎮(zhèn)高度密集，城市功能特色鮮明的特點(diǎn)，2011版國(guó)務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃提出建設(shè)杭州、寧波、溫州、金華-義烏大都市區(qū)，有效指導(dǎo)了城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了共建共享的發(fā)展局面。
第四，立足“多規(guī)合一”提高空間資源的管理效能。城市總體規(guī)劃雖然核心在于空間資源的配置，但其涉及的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略關(guān)系到城市的方方面面。規(guī)劃在統(tǒng)籌各行業(yè)部門的空間類規(guī)劃方面發(fā)揮了積極作用，尤其是對(duì)于發(fā)改部門目標(biāo)、國(guó)土部門指標(biāo)、環(huán)保部門政策等方面加強(qiáng)空間統(tǒng)籌與指標(biāo)分解落地。如廈門市立足“美麗廈門”城市發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)將目標(biāo)與各項(xiàng)指標(biāo)分解落實(shí)到每個(gè)功能單元，提高了空間資源的統(tǒng)籌利用效率；通過(guò)制定“一張藍(lán)圖”規(guī)劃實(shí)施策略，有效保障了生態(tài)與城鎮(zhèn)空間的合理布局；通過(guò)建立“多規(guī)合一”協(xié)同管理信息平臺(tái)，極大地提高了各業(yè)務(wù)部門的管理效率。
總規(guī)下一站
中國(guó)經(jīng)濟(jì)正從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段；城鎮(zhèn)化發(fā)展也由于勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等因素影響進(jìn)入中速增長(zhǎng)時(shí)期。這些階段性特點(diǎn)對(duì)中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生深刻影響，也直接傳導(dǎo)到城市規(guī)劃。
著眼于中央提出的建設(shè)“美麗中國(guó)”發(fā)展愿景，本著城市讓生活更美好的宗旨，總體規(guī)劃應(yīng)牢牢把握以人為本的基本要義，應(yīng)更關(guān)注解決人民群眾切實(shí)所需，更注重提高城市發(fā)展建設(shè)的品質(zhì)，更注重提升規(guī)劃管理的精細(xì)化水平。
未來(lái)城市總體規(guī)劃的改革有以下幾方面突出任務(wù)：
一是尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)發(fā)展規(guī)模。中國(guó)勞動(dòng)力總量在2015年前后出現(xiàn)了拐點(diǎn)，將對(duì)未來(lái)人口的流動(dòng)逐步產(chǎn)生影響，人口在不同區(qū)域、各級(jí)城鎮(zhèn)中的聚集與流動(dòng)也會(huì)出現(xiàn)新的變化?？傮w上，除了少數(shù)城市還會(huì)繼續(xù)保持較高水平的外來(lái)人口凈流入量，絕大部分城市的人口流入量可能顯著低于過(guò)去10年。因此，把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢(shì)，合理分析人口的年齡結(jié)構(gòu)和受教育水平，科學(xué)預(yù)測(cè)人口尤為重要。
同時(shí)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也整體向第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變，各城市應(yīng)把握好自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市服務(wù)功能發(fā)展方向，合理調(diào)整并預(yù)測(cè)就業(yè)結(jié)構(gòu)，從而有的放矢地推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)也應(yīng)遵循“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”總體原則。深圳市在2010版城市總規(guī)中就高度重視存量用地的優(yōu)質(zhì)優(yōu)用，并對(duì)城市更新政策進(jìn)行調(diào)整，做到清清楚楚管理每一寸土地。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，如果不切實(shí)際地走土地過(guò)度投放的外延擴(kuò)張發(fā)展道路，城市發(fā)展的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)顯著上升。
二是切實(shí)提高城市的宜居水平。城市總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化底線管控思維，在系統(tǒng)保護(hù)“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田控制線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；通過(guò)建立全域覆蓋、剛性傳導(dǎo)、分級(jí)分類的管控體系來(lái)切實(shí)引導(dǎo)城鎮(zhèn)和各類園區(qū)的理性發(fā)展建設(shè)。同時(shí)要尊重自然，師法自然，進(jìn)一步加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)；要全面系統(tǒng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，并將中國(guó)傳統(tǒng)文化元素融入城市規(guī)劃，最終實(shí)現(xiàn)“望山見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”的山水城市。在城市總體規(guī)劃中突出城市生態(tài)治理、城市修補(bǔ)工作，最終實(shí)現(xiàn)在綠水青山中建設(shè)風(fēng)景宜居城市。
三是增強(qiáng)人民群眾幸福感和獲得感。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入后半程，人民群眾對(duì)于城市各項(xiàng)服務(wù)的期盼更為強(qiáng)烈，十九大報(bào)告指出“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，這是城市規(guī)劃者面臨的新任務(wù)。應(yīng)堅(jiān)持人民城市為人民的原則，加強(qiáng)城市規(guī)劃在保障各項(xiàng)公共服務(wù)和民生工程建設(shè)方面的積極作用，著力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。要以治理“大城市病”為突破口，以解決城市無(wú)序蔓延、交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、大氣污染等問(wèn)題為重點(diǎn)，不斷完善規(guī)劃舉措與配套政策設(shè)計(jì)。尤其是改變過(guò)去忽視住房保障的問(wèn)題，加強(qiáng)租售住房的長(zhǎng)期目標(biāo)統(tǒng)籌，并通過(guò)總體規(guī)劃在空間上給予保障住房更多的預(yù)留空間。此外，應(yīng)加強(qiáng)貧困地區(qū)的規(guī)劃服務(wù)，強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化，不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平。
四是提高精細(xì)化治理水平，促進(jìn)城市包容發(fā)展。未來(lái)20年里城市發(fā)展的動(dòng)力更多源自內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，城市存量空間利用和舊城更新將成為城市發(fā)展的重要任務(wù)之一；與此同時(shí)，如何保障當(dāng)前大量外來(lái)務(wù)工人員及隨遷家庭的有序落戶也是城市發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。城市規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步向下延伸，注重社區(qū)、街道層面的規(guī)劃引導(dǎo)和管控，幫助基層政府提高城市管理的精細(xì)化水平。在社區(qū)層面，應(yīng)以15分鐘生活圈作為社會(huì)治理和社區(qū)公共資源配置的基本單元，將本地人口和外來(lái)人口的需求統(tǒng)籌好，切實(shí)將外來(lái)人口融入并留在城市。同時(shí)應(yīng)做好微觀層面土地的綜合開(kāi)發(fā)評(píng)估與政策設(shè)計(jì)，將軌道、停車場(chǎng)、綜合體規(guī)劃，綠地景觀設(shè)計(jì)，環(huán)境治理與城市社區(qū)規(guī)劃、城中村改造等工作統(tǒng)合好，實(shí)現(xiàn)城市的精明增長(zhǎng)。順應(yīng)城市發(fā)展區(qū)域化趨勢(shì)，通過(guò)總體規(guī)劃從都市區(qū)、城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)區(qū)層面上統(tǒng)籌中心城市、外圍鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放的城市增長(zhǎng)空間，滿足更多人口的就業(yè)與居住需求。
五是面向未來(lái)城市發(fā)展，建設(shè)智能城市。當(dāng)前新的科學(xué)技術(shù)對(duì)于城市發(fā)展產(chǎn)生了持續(xù)積極的影響，對(duì)于生產(chǎn)、生活和休閑娛樂(lè)方式產(chǎn)生了深刻影響。特別是隨著人工智能、共享經(jīng)濟(jì)、物聯(lián)技術(shù)、無(wú)人駕駛、低碳節(jié)能、智慧中樞等方面技術(shù)的推廣應(yīng)用，城市發(fā)展建設(shè)出現(xiàn)了前所未有的新變化，未來(lái)的城市功能更趨混合，空間組織更為系統(tǒng)，設(shè)施系統(tǒng)更為智能，就業(yè)形式更為靈活。谷歌在多倫多市推進(jìn)的“未來(lái)之城”建設(shè)拉開(kāi)了智能城市發(fā)展建設(shè)的序幕，中國(guó)的城市規(guī)劃也應(yīng)超前謀動(dòng)，在規(guī)劃管理新思路、新方法上主動(dòng)作為。面向未來(lái)的規(guī)劃，應(yīng)將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施布局和ai決策管理納入城市總體規(guī)劃，形成“全局聯(lián)動(dòng)、實(shí)時(shí)感應(yīng)、及時(shí)調(diào)控”的全新規(guī)劃技術(shù)體系，服務(wù)好城市的智能、安全運(yùn)營(yíng)。
作者簡(jiǎn)介
徐輝
中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院信息中心（創(chuàng)新中心）副主任，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師
（來(lái)源：《環(huán)球》雜志）
https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=mjm5nzc3mjywmq==&mid=2650651988&idx=1&sn=4c8b5189b0b1fd0861a911f39ab7e43e&chksm=beddf10289aa78144ccd55ecffe63dcc5551ff46f6375cc11df3a9c3098dff7526455ccddf94&mpshare=1&scene=1&srcid=0412yrhrtqxwfsfr3mqdyv8k&pass_ticket=b7ijtkisyh%2byhmxtngckzzfyzd1i86ooqjfpqv2qr5hcmtgwmadnxutzwkl8n7a8#rd
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